מבוא
"ההתקדמות המרשימה של הדמוקרטיה המקומית והאזורית הייתה החידוש העיקרי של הדמוקרטיה של המאה ה־20." אלה מילות ההקדמה לאמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי שעליה חתמה מועצת אירופה בשנת 1985. האמנה נפתחת בהצהרה שיש להכיר בעקרון הממשל העצמי המקומי בחקיקה של כל מדינה, ובמידת האפשר גם בחוקה. שלטון עצמי מקומי, מדגישה האמנה, מבטא את זכותן של רשויות מקומיות, את אחריותן ואת יכולתן להסדיר ולנהל חלק ניכר מענייני הציבור לטובתה של האוכלוסייה המקומית. באמצע העשור השלישי של שנות האלפיים ישראל עדיין רחוקה מקבלת עקרונותיה של האמנה, אבל השלטון המקומי התקדם מאוד, בעיקר מאז שנות ה־80 של המאה ה־20. אף על פי שהוא עדיין נתפס בדרך כלל כזרוע של המדינה, יותר ויותר מתחזקת התפיסה שהשלטון המקומי מבטא את זכויותיה של הקהילה המקומית.
השלטון המקומי בעולם מלווה את הציוויליזציה האנושית למן השלבים הראשונים של התפתחותה. הכפר או השבט היו הביטוי ההיסטורי של השלטון המקומי עוד הרבה לפני שהתפתחו הערים של ימינו, ואחר כך המטרופולינים. ההתאגדות הרשמית או הלא־רשמית של אנשים על בסיס מקומי התפתחה הרבה לפני שקבע האיחוד האירופי בשנת 1985 כי הזכות לשלטון עצמי מקומי היא אחת מהזכויות הפוליטיות המוקנות לאזרח המודרני.
שלטון מקומי בעידן המודרני הוא מוסד, בדרך כלל רשמי, המגלם את הסמכות הניתנת לתושבים לנהל את ענייניהם הציבוריים המקומיים באזור מוגבל ומוגדר, בפיקוחה של המדינה. הבה נפרק הגדרה כללית זו: שלטון מקומי בעידן המודרני הוא בדרך כלל מוסד רשמי; עם זאת, גם להתארגנות מקומית לא־מוסדית, כגון ועד כפר "לא־מוכר", יכולים להיות מאפיינים של שלטון מקומי; שלטון מקומי מתקיים תמיד בטריטוריה מוגדרת ומוגבלת, וטריטוריה זו היא תמיד חלק מהמדינה וכפופה לה בדרכים שונות.
המדינה היא תמיד מקור הסמכות של השלטון המקומי, והיא שמסדירה את אופן התפקוד שלו, בעיקר באמצעות המשפט. השלטון המקומי הוא מסגרת רשמית הפועלת באמצעות מוסדות, שבדרך כלל, אך לא תמיד, בוחרים בהם התושבים. זהו ביטוי שלטוני של תושבים, כלומר אנשים שהמכנה המשותף שלהם הוא התושבוּת באזור הטריטוריאלי המגלם את הרשות המקומית. הסמכות שניתנת להם היא לנהל את ענייניהם הציבוריים המקומיים, כלומר לא את ענייניהם הפרטיים והמשפחתיים, אך גם לא את העניינים הציבוריים הנוגעים לכלל אזרחי המדינה. זאת אף על פי שהתיחום בין המקומי לכללי אינו מוגדר, ושונה במדינות שונות ובתקופות שונות (לדוגמה, שיטור הוא עניין מקומי ברבות ממדינות העולם, אך בישראל הוא מדינתי).
הרשות המקומית מנהלת את העניינים הציבוריים המקומיים של תושביה בתחומים שהחוק הסמיך אותה או לא אסר עליה לנהלם, אך יש לה גם סמכות מוגדרת בדבר תנועת בני אדם בשטחה, גם אם אינם תושבי הרשות. גם עוברי אורח, תיירים, בעלי עסקים, תושבי רשויות אחרות, צרכנים וכיוצא באלה, המצויים בגבולות הרשות המקומית, יהיו כפופים לה ולמדיניותה, אף אם אינם תושביה ולא בחרו במנהיגיה. הם מחויבים לציית להוראות הרשות בנושאים כגון חניה ותנועה, מכירת סחורה ועוד. כבר מהגדרה כללית זו עולה, ששלטון מקומי הוא עניין מורכב.
מעמד השלטון המקומי שונה במדינות השונות, ותהליכים היסטוריים מחוללים בו שינויים דינמיים, בעיקר כאלה הנגזרים ממעמדה של המדינה. מורכבות זו משתקפת גם בתפיסה או באופן הניתוח של השלטון המקומי, ובהקשר זה אפשר להצביע על שלוש תפיסות או שלושה אופני ניתוח חלופיים:
ממשל עצמי מקומי — תפיסת השלטון המקומי כמסגרת ניהול עצמי של הקהילה. תפיסה זו מבחינה בין קהילות מקומיות שונות על פי המאפיינים הספציפיים שלהן — אזור מושבן, גודלן, הרכב האוכלוסייה המקומית וכדומה. הזכות לשלטון מקומי, כלומר הזכות היסודית של תושבים להתאגד במסגרת של שלטון מקומי כהגדרתה לעיל, נובעת מההכרה כי לכל קהילה יש צרכים מקומיים ייחודיים משלה, וכי יש לה הזכות לממשם באמצעות שלטון עצמי מקומי. לשם המחשה, כאשר תושבים מתנגדים לניסיון לאחד את יישובם עם יישוב אחר, או כאשר הם מתנגדים למהלך של המדינה שנועד לפזר את המוסדות הנבחרים המקומיים ולמנות במקומם את מה שמכוּנֶה "ועדה קרואה", הם מבטאים את התפיסה כי השלטון המקומי הוא מכשיר של ממשל עצמי מקומי. תפיסה זו של השלטון המקומי מדגישה גם מגוון רחב של אפשרויות להשתתפות פוליטית של התושבים, למעורבותם בקביעת המדיניות המקומית ולהשפעתם עליה. בהקשר זה מתפתח בשנים האחרונות הדיון סביב המושג "אזרחות עירונית" — אזרחות שמבוססת על שייכות למקום ועל השתתפות בעיצובו, ושאפשר לחשוב עליה כתוספת, ולעיתים אף כחלופה, לאזרחות הרשמית במדינה.
יתר על כן, התפיסה בדבר ממשל עצמי מקומי היא חלק מתפיסה הרואה בשלטון המקומי חלק מהתאגדויות ביניים אחרות אשר חוצצות בין הפרט לבין המדינה, מגבילות את עוצמת המדינה, ומפַתחות את החיים הקהילתיים. תפיסה זו גם מקנה משקל למגוון הקבוצות היושבות במרחב המקומי, שיש להן צרכים ואינטרסים שונים הנובעים מהשתייכות תרבותית, מעמדית, מגדרית ואחרת. הזירה המקומית נתפסת כזירה שבה אפשר להסדיר מתחים בין־קבוצתיים, לא אחת ביעילות רבה יותר מאשר בזירה הארצית. מאבקים עם השלטון המקומי על פתיחת בתי עסק בשבת או על אופי השילוט במרחב הציבורי מדגימים תפיסה זו של תפקיד השלטון המקומי.
זרוע של המדינה — לפי תפיסה זו, השלטון המקומי הוא זרוע של המדינה. מאחר שהמדינה אינה יכולה לנהל ביעילות את כל ענייניהם של אזרחיה, היא מאצילה חלק מסמכויותיה לשלטון המקומי, מתקצבת אותו בהתאם (או שלא בהתאם), ומפקחת על פעולתו. תפקודן של רשויות מקומיות בישראל ובעולם כספקיות של שירותי חינוך ורווחה הוא ביטוי לתפיסה זו של השלטון המקומי: הרשות לא רק מספקת שירותים מטעם המדינה, אלא גם עוסקת באכיפה שלטונית מטעם המדינה. בכך שונה הדבר מתפיסתה כממשל עצמי, המבטא בראש ובראשונה את צורכי הקהילה המקומית.
במסגרת תפיסה זו רשאית המדינה להקים רשויות, לפרקן, או לפזר את מוסדותיהן בכל פעם שאינן מספקות שירותים או כושלות בביצוע אכיפה מדינתית. לדוגמה, כאשר ממשלת ישראל ובתי המשפט מתערבים וכופים על רשות מקומית לשלב תלמידים מקבוצה חברתית זו או אחרת במוסד חינוכי, יש בכך ביטוי לתפיסה זו בדבר מעמד הרשות. יתר על כן, שליטת המדינה באמצעות השלטון המקומי אינה רק ישירה (כמו אכיפת חינוך יסודי), אלא גם עקיפה; דוגמה לכך היא התפקיד המיוחס לרשויות יהודיות — לסייע בשליטת המדינה על רשויות ערביות, או לפחות למנוע מערבים להשתלט על קרקע של המדינה. גם כאשר הפנימו ראשי המדינה את הצורך להישען על השלטון המקומי כדי להתמודד בהצלחה עם משבר הקורונה, הם עדיין ראו ברשויות המקומיות זרועות מדינתיות לאכיפת חוק וסדר על פי סיווג שהמדינה הגדירה ("הרמזור"), ולא ישויות שיש להן שיקול דעת נרחב כיצד לנהוג בהתאם לאופי הייחודי של כל יישוב.
תאגיד שירותים — לפי תפיסה זו, הרשות היא תאגיד המספק שירותים לתושבים החיים בתחום שליטתה. חינוך, תברואה, גינון, רווחה ועוד, כל אלה הם חלק ממגוון השירותים שיש צורך לספקם בהתאם לאמות מידה ציבוריות (ולכן תאגיד ציבורי, ולא פרטי, הוא שמספק את השירותים). עם זאת, יש יתרון בכך שהרשות המקומית, הקרובה לקהילה, ולא המדינה, היא שתספק שירותים אלה.
תפיסה זו שונה בתכלית מהתפיסות הקודמות: הרשות אינה זרוע האוכפת שליטה, וגם לא ממשל מקומי אשר נותן ביטוי לרצון הקולקטיבי של הקהילה המקומית, אלא תאגיד ציבורי המספק שירותים. תפיסה זו מעצבת את הציפייה של התושבים שהרשות תספק מוצרים איכותיים במחיר זול. התושבים, לפי תפיסה זו, הם אפוא צרכנים או לקוחות של הרשות, ולא אזרחים. הם מעוניינים במוצרים שהם צורכים יותר משהם דואגים להקצאה שוויונית של מוצרים אלה בין כלל התושבים, או בדרך שתביא בחשבון גם את צורכי הדורות הבאים. ברוח תפיסה זו, המדינה מצפה כי המוצר יסופק ביעילות בדרך שלא תכביד על קופתה. תפיסה זו מכתיבה לא פעם שותפויות של הרשות עם תאגידים עסקיים, ואף הפרטת שירותים בצורות שונות, כדי לעמוד בציפיות של התושבים־הלקוחות מצד אחד, ושל המדינה מצד אחר. שותפויות והפרטה הן צורות של אספקת שירותים באמצעות השוק, מנגנון שפעמים רבות נתפס כיעיל יותר מאספקה ישירה באמצעות מנגנוניה הרשמיים של הרשות.
לסיכום, תפיסת השלטון המקומי כממשל עצמי מקומי ממקמת את השלטון המקומי בחברה האזרחית, כלומר במרחב שבין המדינה למשפחה. תפיסת השלטון המקומי כזרוע של המדינה ממקמת אותו במדינה, כחלק ממארג מנגנוני השליטה שלה, הישירה והעקיפה. תפיסת השלטון המקומי כתאגיד שירותים ממקמת את השלטון המקומי בשוק. עם זאת, החלוקה המוצעת כאן אינה בינארית. השלטון המקומי אינו רק חלק מהחברה האזרחית, או מהמדינה או מהשוק, אלא פועל בכל אחת מזירות אלה בעת ובעונה אחת.
הספר שלפנינו מציג את מושגי היסוד הכלליים בתחום במטרה להקנות הבנה רחבה של השלטון המקומי במציאות הישראלית. בפרקים משולבות תפיסות הניתוח שהוצגו לעיל. מעצם הגדרת הנושא שבו מתמקד כל פרק, לא פעם ניכרת הטיה לטובת תפיסה זו או אחרת, או מוענק משקל יתר לתפקוד השלטון המקומי בזירה אחת לעומת הזירות האחרות.
***
פרקי הספר מציירים תמונה רחבה של השלטון המקומי בישראל, של עקרונותיו המבניים והתמורות שחלו בו מאז ראשית עיצובו, בעיקר בתקופת המנדט הבריטי, ועד לעשור השלישי של שנות האלפיים.
התמונה העולה מהפרקים היא מורכבת ומציגה מתחים שונים המאפיינים את השלטון המקומי בישראל: בין ריכוזיות גבוהה לבין ביזוריות מתגברת, בין מוסדיות רשמית לבין הזדמנויות לפעולה לא־רשמית, בין זהויות מקומיות מובחנות לבין חשיבה אזורית ושיתופי פעולה, ועוד. השלטון המקומי הוא גוף ממשלי, שהמדינה, באמצעות מוסדותיה השלטוניים, מעצבת את תפקודו במישרין ובעקיפין. כפי שעולה מפרקי הספר, המדינה לא רק מובילה לחקיקת חוקים המעצבים את מרחב הסמכות של השלטון המקומי, ולא רק קובעת את הדרכים שבהן השלטון המקומי מתקצב את פעילויותיו, אלא גם קובעת את המרחב הגיאוגרפי בדרכים אשר משפיעות על האופן שבו מעצב השלטון המקומי את המרחב המקומי. יתר על כן, אופני השליטה של המדינה מקרינים גם על תפקודה של הרשות המקומית: הם משפיעים על דמותה של התרבות המקומית ועל תרבות הניהול של הרשות, ולכן גם על יכולתה לשרת את תושביה. לתהליך זה יש השפעה ייחודית בעיקר בשלטון המקומי בחברה הערבית.
בד בבד, השלטון המקומי הוא גם ממשל עצמי, המשמש כלי ביטוי של קהילת המקום. כל הקהילות שונות זו מזו, ולמציאות המקומית, בעיקר המציאות העירונית, יש תפקיד בעיצוב הזהות של הקבוצות המקומיות והיחסים ביניהן. מוסדות השלטון המקומי מנסים לתת ביטוי לשוֹנוּת המקומית, אך ביטוי זה שונה במקומות שונים — בהתאם לדרכים שבהן מגשרת הרשות על ערכים סותרים המגולמים בדמוקרטיה המקומית, לאופן העיצוב של תרבות הניהול הייחודית לה, ולאופן שבו משפיע גודל הרשות על המבנה המוסדי שלה ועל כלכלתה ומשאביה, ועוד.
אך בזאת אין די, שכן השלטון המקומי הוא גם שחקן חשוב בכלכלת השוק. הוא מספק שירותים, מעצב את פנֶיהָ של הכלכלה המקומית, משתלב במגמות גלובליות וגם מושפע מהן. תפקידו זה מעצב לא אחת את זהות התושבים כצרכנים או כלקוחות, הרואים בשלטון המקומי סַפָּק שירות.
תמונה רב־ממדית זו מוצגת בפרקי הספר, ומבקשת להעניק לקוראים ולקוראות כלים חדשים להבנת המציאות המורכבת של השלטון המקומי בישראל.
בפרק הראשון של הספר נתחיל להכיר את השלטון המקומי בהקשרו הבין־לאומי וההיסטורי — את התפקידים המרכזיים שהוא ממלא, את מסגרות הפעולה שלו, את המעמד של השלטון המקומי ואת מערכות היחסים שמקיים השלטון המקומי (הרשויות המקומיות) עם רבדים אחרים של המערכת הפוליטית, ובמיוחד עם השלטון המרכזי במדינה (הממשלה). נלמד מושגי יסוד, אשר יהוו בסיס לניתוח ולהבנה של השלטון המקומי וילוו אותנו בהמשך הקריאה. נושא מרכזי שבו עוסק הפרק הוא המתח בין ריכוז לביזור: בין ריכוז העוצמה והסמכויות בידי גוף שלטוני מרכזי — לרוב הממשלה — לבין האצלה של סמכויות וכוח פעולה לגופים ולמוסדות שונים, בין השאר לשלטון המקומי. בפרק זה נלמד גם על מודלים שונים המקובלים בעולם — מודלים של מערכות שלטוניות, ושל חלוקת העוצמה, הסמכויות והתפקידים בין רובדי השלטון.
בפרק השני נעבור ממושגים תיאורטיים כלליים של השלטון המקומי למציאות הישראלית ולהתפתחות ההיסטורית של השלטון המקומי בישראל. נלמד על מגמות מרכזיות בהתפתחותה של מערכת היחסים בין השלטון המרכזי, בעיקר הממשלה, לבין השלטון המקומי; ניווכח כי יש מגמות שונות, ולעיתים אף מנוגדות, בהתפתחות יחסים אלה ונעמוד על התהוותם בעשורים הראשונים שלאחר קום המדינה ועל השינוי המשמעותי שחל מאז שנות ה־80 של המאה ה־20. החלק המרכזי של הפרק מתאר את תהליך ההתעצמות של השלטון המקומי במהלך השנים, לצד התחזקות מנגנוני הפיקוח והבקרה וכלי ההתערבות של השלטון המרכזי בענייניו של השלטון המקומי.
בפרק השלישי נדון במסגרת החוקית והמשפטית של השלטון המקומי בישראל. נסקור היבטים משפטיים שונים של פעילות הרשויות המקומיות והתנהלותן, ונלמד על מקורות הסמכות של פעולתן. נבחן גם כיצד שאלות וסוגיות שנלמדו בפרקים הקודמים — למשל ריכוזיות לעומת ביזוריות בפעולת השלטון המקומי והיחסים בין השלטון המקומי לבין השלטון המרכזי — באות לידי ביטוי במסגרת החוקית והמשפטית. כן נלמד לזהות את הגופים והמוסדות השונים הפועלים לצד הרשויות המקומיות ואת חלוקת הסמכות והאחריות ביניהם.
הפרק הרביעי עוסק במנהל השלטון המקומי וברשות המקומית כיחידת ניהול. נלמד על המבנה הארגוני של הרשות המקומית ועל בעלי התפקידים בה. נראה כיצד מתפקדת הרשות המקומית גם כגוף ניהולי וגם כישות פוליטית, וכיצד פועל הממשק בין המנהל המקומי לבין הפוליטיקה המקומית. מתוך ההבנה כי הרשות המקומית מתפקדת גם כגוף מנהלי וגם כגוף פוליטי, נכיר את תפקידיה השונים של הרשות המקומית ואת המתחים הקיימים ביניהם. כמו כן נלמד על דרכי התמודדות עם משברים ועם אתגרים בשלטון המקומי, על מגמות ועל תהליכים עכשוויים, ועל השפעתם על שינויים בניהול הרשויות המקומיות ובאופן תפקודן.
הפרק החמישי דן בכלכלת השלטון המקומי ובפעולתה של הרשות המקומית כחלק מהכלכלה העירונית. כלכלת השלטון המקומי עוסקת ביחסי הגומלין שבין הכלכלה המקומית לבין העיר, ובמקומה של הרשות המקומית כאחד הגורמים המשפיעים על הכלכלה המקומית ועל הפיתוח הכלכלי העירוני. בפרק זה נכיר גישות תיאורטיות שונות המתמקדות בפעילות הכלכלית שמתרחשת במרחב העירוני ובסביבתו; בכוחות המשפיעים על הפיזור של הפעילויות השונות בעיר, כגון מסחר, מגורים ותעשייה; בגורמים המביאים את השחקנים השונים לקבל החלטות במרחב העירוני; ביחסים בין השחקנים הכלכליים השונים בעיר; ובהשפעתם של יחסים אלה על המרחב העירוני. כן נלמד על מגמות מרכזיות המשפיעות על כלכלת השלטון המקומי, ובמיוחד כיצד הביא הצמצום העקבי בהוצאות של השלטון המרכזי לתלות הולכת וגוברת של השלטון המקומי בהכנסות העצמאיות של כל רשות ורשות ולתחרות הולכת וגדלה בין הרשויות השונות על מקורות הכנסה. הפרק מציג את האופן שבו מנהלת הרשות המקומית את התקציב המקומי, את האתגרים והקשיים שבהם נתקלות הרשויות המקומיות בניהול תקציבן, ואת אי־השוויון והפערים הקיימים בין רשויות מקומיות שונות והשפעתם על התושבים.
הפרק השישי מתמקד במדיניות הרווחה בשלטון המקומי, ובמקומה של הרשות המקומית ותפקידיה באספקת שירותי הרווחה לאזרחים. מערכת הרווחה היא אחד ממרכיביה המרכזיים של המדינה המודרנית, ובמיוחד של מדינת הרווחה כפי שהיא מתקיימת מאז אמצע המאה ה־20, ולרשויות המקומיות יש תפקיד מרכזי במערכת זו. לרוב, המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית (בכינוייה השונים) היא הכתובת הראשונה שתושבים יפנו אליה כדי למצוא פתרונות למצוקותיהם השונות, ומערכת הרווחה המקומית היא אחד השירותים המרכזיים שמספקת הרשות המקומית. בפרק זה נלמד מושגי יסוד מתחום הרוווחה, נכיר את מערכת הרווחה ואת מדיניות הרווחה ומרכיביה, ונבחן כיצד מיושמת מדיניות הרווחה ברשויות המקומיות ומה השפעתו של אופן היישום על מדיניות הרווחה ועל עיצובה.
הפרק השביעי מתמקד ברשויות המקומיות הערביות בישראל, במאפייניהן הייחודיים ובאופן שבו הן מושפעות מהתהליכים ומהמגמות שעליהם למדנו בפרקים הקודמים. בחברה הערבית בישראל, הרשויות המקומיות הן המוסד המרכזי במישור הסמלי, הייצוגי, הפוליטי, הכלכלי, התפקודי והחברתי. הן התפתחו לאורך העשורים האחרונים בתנאים שחלקם ייחודיים לחברה הערבית בישראל ונטועים ביחסיה עם השלטון ועם הרוב היהודי בחברה הישראלית, וחלקם משותפים להן ולשלטון המקומי בישראל בכלל. הפרק סוקר את מאפייניהן של הרשויות המקומיות הערביות בהקשר החברתי־הכלכלי בהשוואה לרשויות המקומיות היהודיות, ועומד על החסמים, על הקשיים ועל האתגרים הניצבים בפניהן. בין השאר מצביע הפרק על נחיתותו הכפולה של השלטון המקומי הערבי, שמקורה בחולשתו המובנית של השלטון המקומי בישראל בכלל, במיוחד באזור הפריפריה, ועל האפליה של האוכלוסייה הערבית ומנהיגותה כמיעוט לאומי בישראל.
הפרק השמיני עוסק בפוליטיקה העירונית ובכוחה להשפיע על המציאות המקומית, ומתמקד בשאלות אלה: מי הם ומה הם הכוחות המעורבים בפוליטיקה העירונית ומשפיעים עליה? מהו באמת כוחם של מקבלי ההחלטות ברמה העירונית מול תהליכים גלובליים ומול מדיניות הנקבעת ברמה הלאומית? ומנגד, מה כוחם של התושבים להשפיע על מציאות חייהם, ומה מקומן של דמוקרטיה ושל סוגיות של ייצוג ושוויון בפוליטיקה המקומית? הקו המנחה בפרק זה הוא, שאמנם למדיניות הממשלתית ולתהליכים כלכליים גלובליים יש השפעה רבה על מה שמתרחש ברמה המקומית, כפי שראינו עד כה, אבל גם למקבלי ההחלטות ברמה העירונית ולציבור התושבים יש כוח ויכולת להשפיע על האופן שבו יתממשו תהליכים אלה ויעצבו את אורחות החיים, התפיסות והיחסים החברתיים ברמה המקומית. לכן, כדי לנתח ולהבין את הפוליטיקה המקומית ואת דרכי פעולתה, יש לתפוס אותה כזירה שבה נפגשים כוחות מסדרי גודל שונים — גלובליים, מדינתיים ומקומיים — ומעצבים יחד את מציאות החיים במישור המקומי. הפרק סוקר ומציג גישות ותפיסות שונות לניתוח ולהבנה של הפוליטיקה העירונית, תוך התייחסות לממדיה השונים, לדרכים שבהן היא באה לידי ביטוי, ולאפשרויות להשתתף בה ולפעול במסגרתה.
הפרק התשיעי מציג את תפקידה של המדיניות המרחבית בעיצוב המציאות וביצירת רמת חיים נאותה לכלל התושבים, ואת הדרכים שבהן משפיע השלטון המקומי על המדיניות המרחבית ומושפע ממנה. מדיניות מרחבית משמעה מגוון זרועות הפעולה והכלים שמשמשים את רשויות השלטון לצורך שינוי, שימור או פיתוח של המרחב הגיאוגרפי, במטרה להגשים יעדים לאומיים, חברתיים, כלכליים וסביבתיים. למעשה, המדיניות המרחבית עוסקת בניהול החברה והכלכלה באמצעות עיצוב המרחב, באמצעות האפשרויות וההזדמנויות שהמרחב מציע ובאמצעות המגבלות שהוא מטיל. למדיניות המרחבית יש זיקה ברורה לשלטון המקומי. מצד אחד, קביעת הגבולות ותחומי השיפוט של הרשויות המקומיות, והתוויית היחסים ביניהן במרחב, הן מרכיבים חשובים במדיניות המרחבית; ומצד אחר, לשלטון המקומי יש חלק פעיל בעיצובה של המדיניות המרחבית וביישומה. הוא גם משמש מסגרת לפעילות של המגזר העסקי והחברה האזרחית, שהם, לצד השלטון, שני גורמים מרכזיים בגיבוש מדיניות מרחבית ומימושה. הפרק מציג את מערכות השלטון האחראיות על גיבוש המדיניות המרחבית הארצית, את הבסיס המשפטי והמנהלי שלהן, ואת היחסים שלהן עם השלטון המקומי, כפי שהתפתחו בישראל לאורך השנים.
הפרק העשירי דן בתפיסות ובמגמות בתכנון ובבנייה בערים בישראל, מהתקופה שקדמה לקום המדינה ועד לימינו. הפרק מציג תחילה סקירה כללית של מגמות ותקופות בתכנון העירוני בעת המודרנית, ובהמשך גישות תיאורטיות שונות לניתוח תהליכים של תכנון עירוני. סקירה זו משמשת בסיס לתיאור ולניתוח של התכנון והבנייה בערי ישראל. הגישה הבסיסית המוצגת בפרק היא שהתכנון העירוני הוא תמיד תוצר של מערך היחסים החברתי, הפוליטי, הכלכלי, התרבותי והחומרי, המעצב את סביבות החיים והמגורים של כולנו. בפרק עולה האפשרות כי כדי לנתח ולהבין את תהליכי התכנון והבנייה של הערים יש לשאול מה הם מערכי הכוחות המעורבים בתהליכים אלה, למי יש הכוח להשפיע עליהם ומי מושפעים מהם בלי להיות שותפים, וכיצד מקבלים כל אלה ביטוי פיזי, חומרי ומורפולוגי קונקרטי במרחב העירוני.
הפרק האחד־עשר והאחרון עוסק ברפורמות בשלטון המקומי ובתהליכי שינוי שנועדו לשפר ולתקן ליקויים בתחומים שונים בשלטון המקומי. הפרק דן במטרות ובמניעים השונים המביאים לגיבוש וליישום של רפורמות, בתחומים השונים שבהם רפורמות יכולות להתממש, ובחסמים הניצבים בפני מימוש ויישום של רפורמות. הפרק מבחין בין רפורמות מכוונות ומתוכננות לבין כאלה שהן תוצר, לא תמיד מתוכנן, של הזדמנויות לא־צפויות שנוצרו. הבחנה נוספת המוצגת בפרק היא בין רפורמות יזומות המבקשות לשנות מצב מסוים מהיסוד לבין כאלה שמתהוות כהצטברות של פעולות רבות וממושכות. עיקר הפרק מתמקד ברפורמה טריטוריאלית־מבנית במפת השלטון המקומי בישראל, אשר התממשה בחלקה במהלך שביקש להביא לאיחוד רשויות מקומיות רבות. הפרק דן במניעים לקידום המהלך ובגורמים שהשפיעו על אופן המימוש שלו. כמו כן סוקר הפרק את מפת הרשויות המקומיות בישראל ואת האופן שבו התפתחה, ומסכם בתמציתיות את מבנה השלטון המקומי בישראל.
לכתיבת הספר תרמו רבים ואנו מבקשים להודות להם. בראש ובראשונה תודה מיוחדת לד"ר אתי שריג, שהייתה שותפה לעריכת המהדורה הראשונה של הספר. מהדורה זו שימשה בסיס לכתיבה מחדש ולעריכה של פרקי הספר שלפניכם. תודה ל־13 הכותבים והכותבות על עבודתם הבלתי־נלאית ועל מאמציהם להעמיד פרקים מפורטים ומעודכנים. תודתנו גם לחוקרות ולחוקרים שחיוו את דעתם על הפרקים וסייעו לשפרם. תודה מיוחדת לסגל ההוראה של האוניברסיטה הפתוחה על התובנות שחלק איתנו והשפיעו על כתיבת הפרקים, וכן לסטודנטים ולסטודנטיות שלמדו את נושא השלטון המקומי על משוביהם.
לבסוף, תודה לצוות הוצאת למדא — ספרי האוניברסיטה הפתוחה: לדנה כהן ולדנה חיות־שני על הובלת הייעוץ לפרקי הספר, להדר יעקובסון על העריכה המקצועית, לשרונה יוהן על ההגהה הקפדנית, לעינת פרלמן רוגל על עיצוב הספר והעטיפה, לרונית בורלא על האיור, לד"ר אלכס ריפ על הטיפול בזכויות יוצרים, לתמי צ'פניק על תרומתה להנגשת הספר לקהל רחב של קוראים וקוראות, ולדינה נוסבאום — המנצחת על הכול.
פרק 1
השלטון המקומי בעולם בן־זמננו
יניב ריינגוורץ
גרסה מקורית: נזר מנוחין
בהשתתפות פרלה אייזנקנג־קנה, אתי שריג
מבוא
השלטון המקומי הוא דרג השלטון הקרוב ביותר לאזרח, והוא מגלם את הסמכות הניתנת לתושבים לנהל את ענייניהם הציבוריים המקומיים באזור מוגבל ומוגדר ובפיקוחה של המדינה. הוא מורכב מהרשויות המקומיות, שהן דרג השלטון הנמוך ביותר מהבחינה המִנהלית והגיאוגרפית. ברוב מדינות העולם לשלטון המקומי יש שני תפקידים מרכזיים - אספקת שירותים ציבוריים מקומיים, דהיינו שירותים מוניציפליים דוגמת פינוי אשפה ותאורת רחוב, ואספקת שירותים ציבוריים ממלכתיים, דוגמת חינוך ורווחה, מטעם השלטון המרכזי. מנעד השירותים שמספקות רשויות מקומיות שונות הוא רחב ושונה במדינות שונות וגם בתוך כל מדינה. זאת, בין היתר, מאחר שהרשויות המקומיות המרכיבות את השלטון המקומי שונות זו מזו במגוון רחב של היבטים - במבנה המִנהלי שלהן, בגודלן, במצבן הכלכלי, במיקומן ובאורח החיים של תושביהן.
מעמדו של השלטון המקומי בכל מדינה, וכן ההבדלים בפעילותן של רשויות מקומיות שונות בתוך כל מדינה, הם תולדה של ההתפתחות הייחודית של כל מקום ומקום, של השתלשלות האירועים שהתרחשו בו (מלחמות, פלישות, מהפכות), ושל פשרות בין תפיסות, מושגים וערכים המתפתחים, מתנגשים אלה באלה, ומשַקפים כיצד תופסים התושבים את המושג "מקומיוּת". בהגדרת מעמדו של השלטון המקומי משתתפים, בעת ובעונה אחת, לחצים פוליטיים ודרישות חברתיות וכלכליות, לרבות הפיתוח של תשתית פיזית וחברתית, הניידות הגיאוגרפית, והמאמצים הממלכתיים לקידום הצמיחה הכלכלית ולסיפוק צורכיהם של תושבי המקום.
מעצם טבעו, שלטון מקומי קרוב יותר לתושבים ולבעיותיהם החברתיות והסביבתיות מאשר השלטון המרכזי או שלוחתו המחוזית. משום כך סביר שייטיב לעמוד על הצרכים המקומיים, וייטיב להעריך את הפעולה הנדרשת בהתאם לצרכים הללו (Oates 1972). עם זאת, לא בכל מדינה מוענק לנדבך שלטוני זה המקום הראוי לו, ולא בכל מקום נהנה השלטון המקומי מהזכויות ומהסמכויות הראויות למעמדו.
הדינמיות של השלטון המקומי מושפעת הן ממבנה הממשל במדינה והן מהתרבות הפוליטית המקומית. היקפו של השלטון המקומי, האפקטיביות שלו, ותרומתו לרווחה הקהילתית, האזורית והכלל־ארצית תלויים בכמה מרכיבים הנובעים מסוג היחסים שבין רובדי השלטון. מרכיב אחד הוא מידת ביזור הסמכויות מנדבך אחד למשנהו - בדרך כלל מנדבך כלל־ארצי לאומי או ממלכתי לרשויות המקומיות, ובמידת הטלת המגבלות, באמצעות חוקים, תקנות, או החלטות מנהליות. מרכיב שני, חשוב לא פחות, כרוך ביחסים הכלכליים והפיננסיים בין רובדי השלטון, במיוחד במה שקשור להעברת כספים ומשאבים - לרוב מהשלטון המרכזי למקומי - ולתנאים הנלווים לכך. מרכיב שלישי ביחסים אלה הוא ההשפעה שמפעיל השלטון המרכזי על השלטון המקומי באמצעות ייעוץ, סיוע והעברת מידע. כל המרכיבים הללו משתלבים יחדיו בדרך מסוימת, שטיבה תלוי בסביבה הכללית הרחבה יותר. עם זאת, דגם פשוט של יחסים דו־קוטביים כמעט אינו קיים במציאות, שכן כל נדבך שלטוני הוא מקוטע ומורכב בפני עצמו.
נפתח את הפרק בתיאור נדבכי השלטון השונים (שלטון מרכזי, שלטון מחוזי ושלטון מקומי); נציג תיאוריות פוליטיות שונות שעניינן החלוקה המרחבית של העוצמה ואת השלכותיהן של תיאוריות אלה על ריכוז שלטוני ועל ביזור שלטוני; נעמיק בנושא מערכת היחסים בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי על פי ההשקפות השונות; ונציג דוגמאות שונות של שלטון מקומי בעולם בן־זמננו.
נדבכי השלטון השונים: שלטון מרכזי, שלטון מחוזי ושלטון מקומי
כל משטר מגבש לעצמו דפוסי ממשל משלו. אחת הדרכים לסווג ממשלים במשטרים דמוקרטיים (ואחרים) היא ניתוח הכוח, שיטת הבחירה והיקף הסמכויות של הרשות המחוקקת ושל הרשות המבצעת והיחסים ביניהן. מהיבט זה מקובל להבחין בין ממשל נשיאותי לבין ממשל פרלמנטרי. ההבדל העיקרי בין שני סוגי ממשל אלה הוא, שבדמוקרטיה נשיאותית הנשיא נבחר בבחירה ישירה ובנפרד מהבחירות לפרלמנט, ואילו בדמוקרטיה פרלמנטרית ראש הממשלה נבחר בידי הפרלמנט. הדגם הראשון קיים בארצות הברית, למשל, והדגם השני קיים בבריטניה. ביניהם מצויים דפוסי ממשל שונים, בעיקר כאלה הממזגים ממשל נשיאותי עם ממשל פרלמנטרי, תוך חלוקת סמכויות השלטון בין הנשיא לבין הממשלה.
חלוקה נוספת של ממשלים היא למדינות אוּניטָריות ומדינות פדרליות (ראו בהמשך, בסעיף "תיאוריות פוליטיות והשלכותיהן על ריכוז שלטוני ועל ביזור שלטוני"). מדינה אוניטרית היא מדינה שבה השלטון המרכזי הוא הריבון היחיד, המרכז בידיו סמכויות חוקתיות. דרגי השלטון התת־מדינתיים (מחוז, רשות מקומית ועוד) כפופים לחלוטין לשלטון המרכזי ויש בידיהם רק סמכויות שנתן להם השלטון המרכזי, או להבדיל, סמכויות שניתנו להם בחוקת המדינה. דוגמאות למדינות אוניטריות הן צרפת, שוודיה וישראל. לעומת זאת, מדינה פדרלית (או פדרציה) היא מדינה המאגדת מדינות ריבוניות למחצה תחת השלטון המרכזי - השלטון הפדרלי. למדינות המרכיבות את הפדרציה יש סמכות חוקתית שמקנה להן אוטונומיה מסוימת במגוון של נושאים. דוגמאות למדינות פדרליות הן ארצות הברית, גרמניה, הודו וברזיל.
אשר לאופן הניהול של ענייני המדינה, אפשר לסווג ממשלים על פי מיקומם על פני רצף שבקצהו האחד נמצא הממשל הריכוזי1 - ממשל השומר את מרב סמכויותיו לעצמו, ובקצהו האחר נמצא הממשל הביזורי - ממשל האוצל רבות מסמכויותיו לדרגי ממשל הכפופים לו. ממשל ריכוזי מקושר לעיתים למדינות אחדותיות או אוניטריות, ואילו ממשל פדרטיבי קשור, ולוּ בתיאוריה, בביזוריות. עם זאת, בפועל שום מדינה אינה ריכוזית לחלוטין או ביזורית לחלוטין, ואף הקשר התיאורטי בין ביזוריות לפדרליזם פעמים רבות אינו קיים במציאות. כוחות צנטריפוגליים וצנטריפֶּטָליים2 יוצרים דינמיקה של מאבקים ופשרות המאפיינת כל מדינה.
לצד השלטון המרכזי, הכולל את משרדי הממשלה ואת הרשויות המרכזיות, פועלות ברוב המדינות רשויות שלטון מקומיות, והעוצמות, התפקידים והסמכויות של המגזר הציבורי מחולקים בין השלטון המרכזי לבין השלטונות המקומיים. יש מדינות שקיים בהן נדבך שלטוני נוסף, השלטון המחוזי, החולק אף הוא עם שני הנדבכים האחרים את העוצמות, הסמכויות והתפקידים. לעיתים אחד או יותר מנדבכי שלטון אלה כוללים תת־נדבכים, שאף להם יש סמכויות מסוימות. ויתרה מזו, לעיתים מתקיימים שיתופי פעולה רוחביים בין רשויות שלטוניות שונות שהן חלק מאותו הנדבך, דוגמת האשכולות האזוריים שמאגדים פעילות של כמה רשויות מקומיות בישראל. מדינות שונות נבדלות בתפיסת הערכים והעקרונות שעליהם מושתתים תפקידיהם של נדבכי השלטון השונים ובתפיסה של חלוקת הסמכויות ביניהם. עוצמתם של נדבכי השלטון ועצמאותם אינן קבועות, והן נגזרות במידה רבה מהתנאים האובייקטיביים ומהאידיאולוגיה הדומיננטית של כל מדינה בזמן נתון.
השלטון המרכזי הוא שקובע את קווי המדיניות הלאומית ואת חלוקת המשאבים, המאפשרת להוציא לפועל את המדיניות שנקבעה. נדבך השלטון המקומי כולל את כל הרשויות המוסמכות למשול באזור מוגדר בשטח המדינה. השלטון המקומי מורכב מגופים משפטיים המכונים רשויות מקומיות, אשר חולקות עם השלטון המרכזי את האחריות לתחומים מסוימים. מאחר שהמדינה המודרנית מתקשה לבצע את כל תפקידיה במישרין, באמצעות משרדיה, היא אוצלת מסמכויותיה לרשויות מקומיות בתחומים שונים, כגון חינוך, רווחה, בריאות, פיתוח מקומי וכדומה. רשויות אלה הן ברוב המקרים נבחרות, כלומר הן דרג פוליטי אשר מנהיגיו נבחרים בידי תושבי המקום. ברם, במקרים מסוימים ובמדינות מסוימות הרשות המקומית היא דרג אדמיניסטרטיבי אשר מנהליו ממונים בידי השלטון המרכזי או המחוזי.
בימינו מחולק הטיפול בתפקידים ציבוריים בכל מדינה בין רשויות של השלטון המרכזי, רשויות אזוריות או מחוזיות, רשויות מקומיות ורשויות מיוחדות אחרות, כמו איגודי ערים מסוגים שונים.3 תפקידים אלו נחלקים לשני סוגים מהותיים: מתן שירותים שגורמים לא־ממשלתיים אינם נותנים או אינם יכולים לתת, והתמודדות עם קונפליקטים ועם יישובם בדרכים שונות, חלקן שלטוניות מובהקות (באמצעות מוסדות השמירה על הסדר, השפיטה והענישה), וחלקן פוליטיות (באמצעות פשרות ואיזונים). על כן יש להתייחס לרשויות המקומיות כאל גופים שלטוניים, ולא כאל ספקי שירותים (קלכהיים 1997, 15).
יצוין כי לא כל הרשויות המקומיות הן רשויות שלטוניות. עקרונית אפשר לחלקן לשני סוגים עיקריים: הראשון הוא שלטון מקומי יציג, המבוסס על זכות בחירה של תושבי המקום. התפשטותו של סוג זה במדינות השונות בעולם, ובאירופה בפרט, ניכרה רק בסוף המאה ה־19, אם כי תחילתו של התהליך הסתמנה כבר לפני מאות שנים באנגליה, בצרפת, בגרמניה, בדנמרק ובמדינות אחרות. הסוג השני הוא שלטון מקומי שמשולבים בו יסודות יציגים ובלתי־יציגים,4 והוא התגבש בתחילת המאה ה־19 במספר ניכר של מדינות באירופה וביבשות אחרות. ההבדל המהותי בין הממשל המקומי היציג לבין זה שאינו יציג נעוץ במידת אחריותם של הנבחרים כלפי ציבור התושבים במקום. בסוג הראשון יש לנבחרים אחריות רבה כלפי התושבים שבחרו אותם. בסוג השני, שבו היחידות המקומיות הן בלתי־יציגות, אחריות אנשי הממשל המקומי מצומצמת יותר, שכן הם מופקדים על ביצוע מדיניות שקובע ומתווה השלטון המרכזי.
תיאוריות פוליטיות והשלכותיהן על ריכוז שלטוני ועל ביזור שלטוני
תיאוריות שעניינן החלוקה המרחבית של העוצמה
יסודו של השלטון הוא בעוצמה, והוא מתבטא, בראש ובראשונה, ביכולת השפעה על הניווט ועל הניהול הכללי של המדינה והמערכת הציבורית. בידי השליטים מצויה למעשה הריבונות - הסמכות העליונה והיכולת הממשית הבלעדית לעצב בשטח נתון סדר מדיני ולהשליטו על האוכלוסייה, בלא כפיפות לגורם אחר, פנימי או חיצוני.
החלוקה המרחבית של העוצמה היא תוצאה של תהליך פוליטי, הכולל את קביעת הערכים והיעדים שעל בעלי העוצמה לשרת, וכן את קביעת הדרך שבה תיושם העוצמה, ואת הרשויות שיטפלו ביישום העוצמה ויקבלו את הסמכויות הדרושות לשם כך. כדי להבין את דפוסי הממשל השונים המשַקפים תיאוריות פוליטיות שונות, נדון בשתי הדרכים העיקריות לחלוקת העוצמה השלטונית על פני המרחב - "פדרליזם" (Federalism) ו"אוניטריזם" (Unitarism). נציין כי דפוסי ממשל אלה רלוונטיים לנדבך השלטון התת־מדינתי, אך הוא מעל לנדבך המקומי.
פדרליזם
הפדרליזם (מלטינית: פדוס - ברית) מגלם מערכת שלטון רשמית שבה פועלים מוסדות ראשיים (הממשל המרכזי - הפדרלי), שסמכויותיהם חלות על המדינה כולה, ורשויות משנה (השלטון ברמה של מדינת המשנה), שכל אחת מהן מנהלת מדינה בעלת עצמאות כלשהי בתוך יחידות השטח שמהן מורכבת מדינת העל. ממשל פדרטיבי הוא אחת הצורות שבהן בא לידי ביטוי הרעיון של ביזור הממשל, כלומר אצילה של סמכויות שלטוניות לגופי משנה.
המונח "פדרליזם" מצביע על "אופן הארגון הפוליטי שמאחד מערכות פוליטיות נפרדות בתוך מערכת־גג כך שכל אחת מן המערכות הללו יכולה לקיים את שלמותה היסודית. מערכת פדרלית מפזרת את הכוח בין הממשל הכללי ובין הממשלים החברים בה בדרך המיועדת מראש להגן על הסמכות ועל הקיום של כל אחד מן הממשלים" (Elazar 1951, 9). ואכן, לכל אחת מהמדינות המהוות חלק מהפדרציה יש מוסדות מייצגים משל עצמן, וכן אוטונומיה חקיקתית, ניהולית ושיפוטית בתחומים מוגדרים. במדינות פדרטיביות מתקיימות, זו לצד זו, שתי מערכות ממשל: הממשל המרכזי, והממשל של כל אחד מחלקי הפדרציה (פרובינציות בקנדה, קנטונים בשווייץ, מדינות בארצות הברית וכדומה). כל אחת ממדינות המשנה כוללת בדרך כלל את כל רשויות השלטון: רשות מחוקקת, רשות מבצעת, ורשות שופטת. הן היחסים והן חלוקת התפקידים בין מדינות המשנה לבין הממשל הפדרטיבי מעוגנים בחוקה.
יש כמה סימני היכר בולטים, המשותפים לרוב הפדרציות ומבדילים אותן ממדינות אוניטריות:
ברית יסוד או הסכם שבהם עוּגַן קיום הפדרציה, הקובע את חלוקת הסמכויות בין הממשל המרכזי לבין הממשלים של מדינות המשנה, לרבות סמכויות החקיקה וקביעת מחסומים המונעים פרישה מן הברית.
מוסד עליון המייצג את הפדרציה, ומורכב על פי רוב משני בתים, אשר אחד מהם מעניק ייצוג שווה לכל אחת ממדינות המשנה, והאחר מעניק ייצוג יחסי לאוכלוסייה כללית.5
מערכת משפט כפולה, ארצית ומקומית, וסמכות שיפוטית עליונה הפוסקת בכל מקרה של סתירה בין החוק הפדרלי לבין החוק במדינת המשנה, תוך מתן עדיפות לחוק הפדרלי.
חלוקת סמכויות בין הממשל המרכזי לבין הממשלים של מדינות המשנה, שאינה תוצאה של דצנטרליזציה של השלטון המרכזי, אלא של צנטרליזציה: בידי השלטון המרכזי מסורים בדרך כלל ענייני חוץ, ביטחון, הגירה ומטבע, ובידי האזורים נתונים ענייני חינוך, בריאות, רווחה וכדומה.
בדרך כלל מדינות פדרטיביות6 קמות בעקבות שני סוגי התפתחויות, שונות זו מזו. הראשונה היא פיצול סמכויות שלטוניות במדינה אחידה, פרי לחצים לאומיים, אתניים, דתיים, חברתיים, כלכליים או אחרים; דוגמאות לכך הן בלגיה, הודו, אתיופיה וניגריה. התפתחות שנייה היא איחוד יחידות אזוריות למדינה אחת, תוך שמירה על מידה ניכרת של אוטונומיה. התפתחות זו היא הנפוצה ביותר: אפשר למוצאה, בין היתר, בקנדה, בברזיל, בארצות הברית, וביוגוסלביה לשעבר. כיום יש 27 מדינות שהן פדרציות, אך על פי גודל שטחן והאוכלוסייה המתגוררת בהן הן מהגדולות בעולם. חמש הגדולות שבהן (מבחינת מספר התושבים) הן הודו, ארצות הברית, פקיסטן, ניגריה וברזיל.
התיאוריה הפדרלית בדבר תחומי פעילות נפרדים של כל נדבך של השלטון, הגורסת שכל נדבך אמור להיות ריבוני ועצמאי בתוך תחומיו שלו, אינה עולה בקנה אחד עם המציאות הפוליטית והכלכלית. במאה ה־20 התקדם הנדבך המרכזי של השלטון בהרבה לעומת הנדבך של מדינות המשנה, ולמעשה, היחסים בין נדבכי השלטון בתחום הפוליטי והכלכלי ובכל מה שקשור לקביעת המדיניות נעשים יותר ויותר ליחסי תלות הדדית. מרכיב מרכזי במאזן הכוח והיוזמה בין המרכז לבין מדינות המשנה הוא הסמכויות לגביית מיסים. חוקרי מדעי המדינה שהתמקדו בממד הפיסקלי של הפדרליזם הסיקו כי במרוצת המאה ה־20, מאזן הכוחות הפיננסי במערכות פדרליות הלך והיטיב עם המרכז (Hague, Harrop, and Breslin 1992, 273). באוסטרליה, למשל, כ־60 אחוזים מכלל ההכנסות של המדינות מקורן בשלטון הפדרלי, ובארצות הברית, 80 אחוזים מהכנסות השלטון הכלל־ארצי, הפדרלי, מקורן במס הכנסה. לעומת זאת, המדינות תלויות בראש ובראשונה במיסי מכירות (sale taxes), שהם מיסים רגרסיביים יותר. כך, לדוגמה, עד לקיצוצים הגדולים שהנהיג ממשל רייגן בראשית שנות ה־80 של המאה ה־20 הורגלו המדינות בארצות הברית להסתמך על העברות תקבולים מן הממשל הפדרלי, בשיעור גדל והולך. אך עם הנהגת המדיניות החדשה הופחת הסיוע הכספי של הממשל המרכזי, והמדינות נאלצות כיום לגייס כסף רב יותר ממקורות מקומיים.
למעשה, כוחו הגדל של המרכז במערכות פדרליות מרחיק לכת הרבה מעֵבֶר לתחום הפיננסי, והוא משתרע בכל מקום שבו נחוצה מעורבות הממשל המרכזי במישור הכלכלה הלאומית, הכלל־ארצית. למשל, כלכלה מודרנית זקוקה למערכת תעבורה יעילה, אבל פרובינציות אינדיווידואליות אינן שׂשׂות לשלם תמורת רשתות כבישים שייטיבו עם פרובינציות אחרות באותה המידה שהן מיטיבות איתן. לכן, על השלטון המרכזי לתכנן ולממן רשת כבישים כלל־ארצית, ואפילו לסלול אותה. הדברים נכונים גם לגבי מערכות תשתית אחרות, כגון רשתות מים וחשמל.
אוניטריזם
נהוג להציג את הממשל הפדרטיבי מול הממשל האוניטרי או האחידני, שבו מרוכזות סמכויות השלטון בידי הממשל המרכזי, האחראי לניהול המדינה. גם במדינות אוניטריות קיימים נדבכי שלטון שונים (מרכזי, אזורי ומקומי). ההבדל הוא במידת האוטונומיה של היחידות האזוריות, שאינן מוגדרות כמדינות משנה ולכן גם מקבלות עצמאות פחותה מזו של המדינה הפדרלית. אם בממשל פדרטיבי האוטונומיה היא רחבה יחסית, ומעוגנת בחוקה המאפשרת למדינות המשנה ליטול חלק בממשל המרכזי ולהשפיע עליו, הרי בממשל האוניטרי האוטונומיה וההשפעה הן צרות יחסית. זאת מאחר שבממשל אוניטרי סמכויות השלטון מרוכזות בידי הממשל המרכזי, האחראי לניהול הכללי והאחיד של המדינה, ומכוון את נדבכי השלטון הכפופים לו להתאים את עצמם כדי לשרת את היעדים הנקבעים במרכז. לתפיסה זו יש השלכות רבות על דרך התייחסותו של השלטון המרכזי אל השלטון האזורי: יש נטייה לריכוזיות מוגברת בניהול ענייני המדינה, וחתירה לסטנדרטיזציה ולמחיקת כל דבר אשר אינו תואם את התפיסה הדומיננטית במרכז. במציאות זו נתפס השלטון האזורי כסוכן המוציא לפועל את המדיניות הנקבעת בשלטון המרכזי. תפיסה זו עלולה לחלחל גם למדיניות של השלטון המרכזי בנוגע לשלטון המקומי.
רוב הארצות בעולם הן מדינות אוניטריות, ולכן הריבונות ממוקדת בשלטון המרכזי. נדבכי השלטון האחרים, אם במישור האזורי ואם במישור המקומי, אמורים לקבוע מדיניות ולבצעה כל עוד היא תואמת את המדיניות הנקבעת במרכז. השלטון המקומי כפוף לסמכות המשפטית שבשלטון המרכזי, אשר יכול להחליט על שינויים מבניים או תפעוליים בדרג המקומי. עם זאת, אין כיום אוניטריות צרופה, בוודאי לא כפי שהתקיימה בתקופת המלכויות האבסולוטיות. בימינו, אפילו במדינות אוניטריות, משאבים פוליטיים נחלקים בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, עובדה המרסנת את התעצמות המרכז.
לשלטון המרכזי הסמכויות הבאות: השליטה בחקיקה, לרבות הזכות לבטל או לתקן חוקים של השלטון המקומי; אספקת חלק משמעותי מהמימון של השלטון המקומי; הסמכות לקבוע תקנים מנהליים לאספקת שירותים; וציפיות רוֹוְחות מן הממשל הכלל־ארצי לפתור בעיות. לעומת זאת, לשלטון המקומי הסמכויות הבאות: קביעה וביצוע של מדיניות מקומית בתחומים שבסמכותו; אחריות לאספקה ישירה של שירותים ציבוריים כגון שירותי חינוך, רווחה ובריאות; סמכות מסוימת לגביית תקבולים; והמנדט של הבוחרים המקומיים. הדבר רק ממחיש כי שום צד אינו נהנה מכל העוצמה, ולכן מאזן הכוחות בין השלטון המרכזי והמקומי תלוי בטיב היחסים הבין־שלטוניים בכל מדינה נתונה. בכל המדינות המתועשות אכן יש קשרים הדוקים בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, והאופי הספציפי של קשרים אלה נקבע על פי דפוס חלוקת הסמכויות.
הצורך בתכנון ערים גדולות ואזורים גדולים הוליד מערכות שלטון מיוחדות ברוב המדינות האוניטריות, ונעשו בהן מאמצים ליצור רמות שלטון אזוריות שיסייעו במימושה של מטלה זו. למשל, צרפת ואיטליה פיתחו מערכות של רשויות אזוריות, אשר מתַפקדות בראש ובראשונה כיחידות תכנון. למרות זאת שורר בהן אותו "מתח דו־סִטרי" אשר שורר בשלטון המקומי המסורתי במדינות אוניטריות (Hague, Harrop, and Breslin 1992, 278). אם כך, מצד אחד, דפוסים כלכליים־חברתיים בני־זמננו מחייבים את קיומן של יחידות תכנון המקיפות אזורים גדולים מאלה של שלטון מקומי מסורתי, ומצד אחר, קיים צורך בניהול מקומי של הקהילות הקטנות, שיוכל לעורר השתתפות גדולה יותר של האזרחים בעניינים המקומיים.
רגיונליזם: האומנם מפגש בין פדרליזם לאוניטריזם?
במציאות של ימינו יש מדינות בעלות ממשל פדרטיבי שיש בהן מרכיבים אוניטריים (ברזיל, למשל), ומדינות בעלות ממשל אוניטרי שיש בהן מאפיינים פדרליים (איטליה או בריטניה, לדוגמה). החוקר ג'סי בורקהד ניתח את היסודות הפדרליים של האוניטריזם האנגלי, והגיע למסקנה ששילוב של מבנה פדרלי עם מרכיבים אוניטריים, או שילוב של מבנה אוניטרי עם מרכיבים פדרליים, יוצר דגם חדש, המכונה "רגיונליזם - הווריאנט הפדרלי" (Burkhead 1974).
רגיונליזם (Regionalism) הוא תפיסה חדשה של מרחב אזורי: חסידיו שואפים להביע את דעתם על צרכיו המיוחדים של האזור, ולהשמיע את רצונם בייצוג בתוך המערכת האוניטרית. חסידי הרגיונליזם רואים בו כלי פדרלי בתוך מערכת אוניטרית, מעין איזון או פשרה בין הכוחות הריכוזיים, הדוגלים בפילוסופיה האוניטרית השלטת, לבין הכוחות המבזרים. לפי תפיסה זו, אין כאן ברית, אין כאן תפיסה של האזור כבעל עוצמה שווה לזו של המרכז, ואין כאן מערכת שלטונית דואלית או קואופרטיבית; מדובר בניסיון להמשיך בדרך האוניטרית הנחלשת, תוך הנהגת תיקונים המאפשרים את המשך קיומה בסביבה הלוחצת לכיוון רגיונליות או לוקליות.
מה גרם להיווצרות תופעת הרגיונליזם במערכות אוניטריות במשך העשורים האחרונים? אפשר למנות לפחות שני גורמים לכך. הגורם האחד הוא התפתחות לא־אחידה של אזורים שונים במדינות האוניטריות, וחוסר יכולת של השלטון המרכזי לבלום תופעה זו. עם חלוף השנים התפתחה מערכת של יחסים "קולוניאליים"7 בין המרכז, או בין ערים מרכזיות, לבין אזורי השוליים וערים מפותחות פחות: הערים המרכזיות נהנו מזרימה של כוח אדם, ומפיתוח כלכלי אינטנסיבי שהאיץ את התפתחותן והגדיל את הפער ביניהן לבין אזורי הפריפריה (Friedman and Alonso 1977). אלא שמדינה אוניטרית, אם היא מבוססת על ערכים דמוקרטיים, אינה יכולה להשלים עם מציאות זו, ולעיתים היא מנסה להחיות את אזורי הפריפריה באמצעות ביזור של מִנהלֵי השדה והזרמת משאבים מיוחדים אליהם. מדיניות זו, המכוונת לאיזון ולקידום כלל־אזורי, מכונה "רגיונליזציה" (Gradus 1983). הגורם השני להופעת הרגיונליזם הוא הניסיון להשתמש בו כאסטרטגיה לטיפול בהיבטים המרחביים של הפיתוח, שכן מדינה אוניטרית חייבת להביא בחשבון גם את הצרכים האזורים בעת קביעת המדיניות לפיתוח כלל האומה.
המונח רגיונליזם, בשימושו כאן, אינו דוקטרינה אחת (בדומה לפדרליזם או לאוניטריזם), אלא ביטוי של הרצון לתת ביטוי למאפיינים אזוריים. בכל מקרה, הרגיונליזם עשוי ליצור הסדר הקרוב למבנה הפדרלי, כפי שעולה מהמצב במדינות כמו איטליה וצרפת (Smith 1989, 274).
הבחנה חשובה בהקשר הרגיונלי היא בין מרחב עירוני למרחב כפרי. רגיונליזם במרחב העירוני קשור למושג המטרופולין - צֶבֶר גדול של יישובים אשר נמצא בקשר הדוק עם עיר ראשית, שעל שמה קרויה לרוב המטרופולין. העיר הראשית מספקת לשאר היישובים במטרופולין שירותים רבים, בעיקר בתחומי התעסוקה, המסחר והפנאי. מטרופולינים מאופיינות בתופעה של יוֹמְמוּת (נסיעה אל מקום העבודה וחזרה), וכן בצפיפות דיור שהולכת וגדלה עם הקִרבה למרכז המטרופולין. לעומת זאת, רגיונליזם במרחב הכפרי קשור באזור שהוא גדול יותר וצפוף פחות, ואינו בהכרח בנוי סביב עיר ראשית.
ההזדקקות לפתרון הרגיונלי אינה מפתיעה, מפני שיש לו שורת יתרונות לא־מבוטלים. ראשית, הוא אינו מצריך בנייה בסיסית מחדש של המדינה. שנית, הרגיונליזם יכול להביא בחשבון בצורה מיטבית גורמים חברתיים־כלכליים רלוונטיים, שכן העימותים המרכזיים בחברות בנות־ימינו הם בעיקרם חברתיים, ולאו דווקא גיאוגרפיים (כלומר אינם סכסוכי גבולות). ושלישית, לארצות בעלות מסורות אוניטריות חזקות קל יותר להתקדם בדרך זו מאשר לנסות לארגן מחדש את המבנה הכללי של השלטון. ואכן, הנוסחים השונים של רגיונליזם בארצות שונות מלמדים כי פתרון זה הוא נוח, בעיקר באותם ממשלים שאינם מעוניינים בשינויים קיצוניים במבניהם.
גישות מנהליות: ריכוז וביזור
כאמור, חלוקת התפקידים בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי נגזרת הן מהדוקטרינה הפוליטית, שלפיה הוגדרו נדבכי השלטון, והן ממארג היחסים שנרקמו עם הזמן בין נדבכים אלה. מטבע הדברים, השלטון המרכזי אינו מאציל מסמכויותיו כאשר מדובר בסמכויות לאומיות בתחומים שהם חיוניים לקיום המדינה, כמו ביטחון לאומי, יחסי חוץ ומדיניות מַקרו־כלכלית. אשר לתחומים אחרים, בחינה של היקף הסמכויות שבידי הרשויות המקומיות במדינה מסוימת בזמן נתון ומימושן בפועל של הסמכויות הללו תשפוך אור על נטיות הממשל לריכוז השלטון (צנטרליזציה) או לביזורו (דצנטרליזציה).
הוויכוח המתנהל כל העת סביב העברת סמכויות לשלטון המקומי וסביב חלוקת העבודה בין נדבכי השלטון השונים טומן בחובו הן היבטים פילוסופיים־פוליטיים והן היבטים מִנהליים. בסוף המאה ה־20 ובתחילת שנות האלפיים, המערכת הפוליטית העירונית נעשתה מורכבת יותר מבעבר; לצד השלטון המרכזי והמקומי יש כיום גם שותפויות חדשות - בין השלטון המרכזי והמקומי לבין המגזר העסקי והמגזר ההתנדבותי. שותפויות אלו כוללות קבוצות שונות בשלטון ובחברה האזרחית: בירוקרטים ופוליטיקאים לצד בעלי עסקים, איגודים מקצועיים, תנועות חברתיות, ארגונים שכונתיים וארגונים שלא למטרת רווח. הן עוסקות בפיתוח כלכלי מקומי, בפיתוח השירותים, בהעלאת רמת הרווחה של השכבות החלשות, או במניעת פיתוח משיקולים אקולוגיים (חסון 1998). שותפויות אלו מתהוות על קו התפר שבין המדינה לבין החברה האזרחית, והן מושתתות על דגמים חדשים של השתתפות בקבלת החלטות, יצירת רשתות של ארגונים וביזור סמכויות. מה שמאפיין את פעולת השותפויות הוא יצירה משותפת של מוצרים ושל שירותים בתחומים חברתיים וכלכליים, תוך חלוקת עבודה בין השלטון לגורמים החוץ־שלטוניים או לחלופין, קיום פעילות משותפת בתחום קבלת ההחלטות והביצוע.
על אף ההתפתחויות הללו מתנהל בעשורים האחרונים ויכוח נוקב בין חסידי התפיסה הביזורית לבין אלה המצדדים בתפיסה הריכוזית באשר ליחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי, ובנוגע לחלוקת העבודה ביניהם. יש מעלות וחסרונות הן לריכוז סמכויות בידי השלטון המרכזי והן לביזורן אל הרשויות המקומיות או אל גופים אחרים, והדרך להגיע לחלוקה נכונה בין ריכוז וביזור מעסיקה לא מעט את קובעי המדיניות בימינו.8
עיקר הוויכוח הוא ערכי. מדינה היא למעשה ארגון, גם אם עצום בגודלו ובמורכבותו, וכמו כל ארגון היא קובעת לעצמה נוהלי עבודה. נהלים אלו נגזרים בין היתר מהיעדים ומהערכים שעל הארגון לשרת. כלומר היקף הביזור משקף לא רק היבטים ניהוליים, אלא גם היבטים פוליטיים. בעניין זו נדון בהמשך.
הערות
1 "ריכוז" מוגדר במונחים של עוצמה פוליטית שמרוכזת במידה רבה במוסדות המרכזיים, הממשלתיים והמפלגתיים של המדינה. מנגד, "ביזור" פירושו דצנטרליזציה, האצלת סמכויות לקהילה המקומית כדי שתוכל לעצב בעצמה את המוסדות הפוליטיים והחברתיים שלה. מכאן שבכל פעם שאנו משתמשים במושג "ריכוזיות" כוונתנו ל"צנטרליזם", כלומר לשיטה שבמסגרתה מרוכזות רוב הפעולות בידי השלטון המרכזי, ובמונח "ביזוריות" כוונתנו ל"דצנטרליזם" (אלעזר וקלכהיים 2001).
2 כוחות צנטריפוגליים הם אלה המנסים להדגיש מרכיבים שמפרידים מהרציונל המרכזי, ואילו כוחות צנטריפטליים הם אלה השואפים אל המרכז ומדגישים מרכיבים קונצנזואליים/הסכמתיים של המדינה.
3 העיריות והמועצות המקומיות, שהן היחידות המוניציפליות הבסיסיות, יכולות להתאגד עם יחידות נוספות כדי ליצור מסגרות מוניציפליות גדולות יותר לשם מילוי תפקידים ספציפיים. גופים אלה, המכונים איגודי ערים, יכולים להיווסד בידי שתי רשויות מקומיות או יותר, למטרות ספציפיות, כגון כיבוי אש, איכות הסביבה וכדומה. מדובר במטרות המחייבות תיאום בין הרשויות ושיתוף פעולה ביניהן בשל תנאים גיאוגרפיים, שימוש משותף בטכנולוגיה חדישה, או הצורך במשאבים יקרים.
4 היווצרותן של יחידות ממשל מקומיות, יציגות ובלתי־יציגות, נבעה בחלקה מסיבות היסטוריות, אך גורם מכריע בכך היה השיקול התפקודי. השלטון המרכזי או הכלל־מדינתי ראה צורך להקים מסגרות מנהל וממשל מקומיות כדי שלא ייאלץ לתאם בעצמו בין כל הפעילויות במישור המקומי.
5 יש לציין שבפדרציות מסוימות אין ייצוג שווה למדינות המשנה במוסד העליון. דוגמה לכך היא הבונדסראט הגרמני.
6 יש להבדיל בין פדרציה לבין קונפדרציה: פדרציה היא מדינה ריבונית אחת, המחולקת מבפנים ושומרת על שלמות כלפי חוץ, ואילו קונפדרציה היא ברית של מדינות ריבוניות, שכל אחת מהן שומרת על עצמאותה המדינית. בפדרציה יש שלטון משותף, ואילו בקונפדרציה יש על פי רוב מוסדות מתאמים, וגם אלה לגבי עניינים מסוימים בלבד (שץ ואריאל 1989, 491-490).
7 מושג זה מצביע על יחסי תלות. במובנו הצר מבטא המונח קולוניאליזם תופעה שעיקרה השתלטות פוליטית, חברתית, כלכלית ותרבותית של מדינה על שטח זר באמצעות אזרחיה המשתקעים באותו שטח. קולוניאליזם נפוץ כשיטת ניהול ושליטה של אימפריאליזם: מדינה תופסת שטח, מארגנת בו היאחזות לביסוס שלטונה, ומתייחסת אליו כאל שטחה. ראו שץ ואריאל 1989.
8 הוויכוח אינו רק ענייני, אלא נעוץ גם במחלוקות אתניות, גיאוגרפיות וכלכליות, במכלול שסעים, ובעיקר בחלוקת הכוח בין הפוליטיקאים לבין עצמם. במקרים רבים מדובר במאבק על כוח, על חשיפה ועל השפעה.
המשך הפרק זמין לקריאה בספר המלא
