מבוא


ביולי 1950 כתב בן־גוריון ביומנו:


כשקמה המדינה נכרכו בה שלוש בעיות: גבולות, פליטים וירושלים. אף אחת מהן לא נפתרה ולא תיפתר בכוח ההסברה, אלא בכוח העובדה [...] ואין להירתע ממעשה אם הוא כרוך בתגובה בלתי אוהדת. שינוי יחסי הכוחות במציאות קודם ליחסי הידידות. כינון המדינה קודם לכל. מדיניות חוץ שלנו אינה אלא כלי עזר במדרגה שלא כבמדינה, קיימת וסטאטית.1


במכתב ששלח בן־גוריון לנשיא צרפת דה גול ב-30 בדצמבר 1967 הוא כתב:


עמים רבים נוכחו לדעת שלמדיניות יכולה להיות ערך רק בתנאי שתהיה מותאמת למציאות.2


שתי ההתבטאויות האלה, האחת בפתח תקופה והשנייה בסיומה, מסמלות אולי יותר מכול את המתח המתמיד בין שתי מגמות שונות וסותרות: האחת - מדינה שבוטחת בעצמה ונשענת על קביעת עובדות כדי ליצור מציאות, והאחרת - מדינה שמפנימה את קיומן של תמורות בזירה הבין־לאומית, שאינה יכולה לעצור או לשנות אותן, ולכן היא פועלת להתאים את יעדיה ומדיניותה לשינויים אלו. במתח המתמיד בין שני קצוות אלו תמרנה מדיניות החוץ של ישראל.


המדיניות הישראלית בסוגיית הפליטים הפלסטינים, מיום היווצרותה ועד פרוץ קרבות מלחמת ששת הימים, החלה, כדברי שרת ובן־גוריון, בקביעת עובדה: "הם לא חוזרים". בעיית ערביי ישראל הסתיימה, כך האמינו בירושלים, והחלטת כ"ט בנובמבר "מתה". התמורות הרבות שחלו בקרב הפליטים ובזירה הערבית ותהליכי המיסוד וההתגבשות של התנועה הלאומית הפלסטינית והקמת אש"ף זכו להתעלמות מצד מעצבי המדיניות בירושלים. התעלמות זו מעלה שאלות ותהיות, בייחוד על רקע העובדה שאותם מנהיגים הכירו בקיומה של לאומיות פלסטינית זמן לא רב לפני כן, ערב הקמת המדינה. ואולם כעבור זמן קצר יחסית, עם תום מלחמת הקוממיות,3 האמינו שאותה לאומיות עברה מהעולם.


ישראל המשיכה לדבוק בתפיסה שלפיה היא מכתיבה את העובדות זמן רב לאחר שמצב הדברים החל לנוע בכיוון ההפוך לחלוטין מהכיוון שקיוותה אליו. ואולם בשונה מדבריו של בן־גוריון לדה גול, מדיניותה של ישראל לא התאימה את עצמה למציאות. בישיבת מרכז מפא"י במרץ 1951 אמר שר החוץ שרת:


מדיניות חוץ שתמורות כבירות לאומיות ובינלאומיות לא תשתקפנה בה חדלה להיות מדיניות. היא נהפכת לדוגמה נוקשה, לתורה חנוטה, שחדלה להיות תורת חיים, היא חדלה להיות מכשיר של שירות למדינה. היא נהפכת לפולחן של חסידי תורה מסוימת.4


בדצמבר 1966 אמר יגאל אלון:


[...] בשבילנו הישות הזאת אינה קיימת קודם מפני שהיא איננה, שנית, במידה שהיא קיימת היא מכוונת נגדנו. 5


המסקנה שצפה ועולה מדברי אלון פשוטה בתכלית: תופעה פוליטית אינה קיימת מכיוון שהיא מכוונת נגדנו והיא אינה נוחה לנו. כשישראל אינה יכולה לשלוט במציאות ולעצבה כרצונה, מתעלמים מהמציאות וממשיכים לנקוט את אותה המדיניות משל לא הייתה כלל. לא חלפו אלא שנים אחדות, וביולי 1974 הודה אלון בהתעלמות ואף נקב במחירה:


איני חושב שכדאי להסביר את הבעיה הפלסטינית מנקודת ראות של התעלמות מקיומה [...] במצב הדינמי של הסכסוך, הימנעות מפיתוח ויישום תפישה ישראלית לגבי ההסדר במגזר הירדני פלסטיני עלולה להעמיד אותנו כנגררים בעל כורחנו אחר המאורעות ולהביאנו למצב שנאלץ לקבל תחת לחץ פתרונות חלקיים שיעמדו בסתירה להסדר שיהלום את האינטרסים החיוניים לישראל.6


בעוד ישראל ממשיכה לטעון שמדובר בבעיה הומנית של פליטים ולא בבעיה פוליטית־לאומית, התחלפו בשיח הישראלי המושגים "פליטים ערבים" ו"יישוב הפליטים מחדש" במושגים חדשים: "ישות פלסטינית" ו"זכויות לגיטימיות של העם הפלסטיני". משאלה משנית לכאורה מבחינתה של ישראל בראיית הסכסוך במזרח התיכון, "גלשה" הסוגיה למרכז הדיון הציבורי בישראל והפכה ללִבו של הסכסוך.7 האם אכן התרחשה תופעה של התעלמות מתהליך השינוי הפוליטי? מדוע סברו בירושלים שהלאומיות הפלסטינית "מתה" לאחר מלחמת הקוממיות? מדוע הייתה ירושלים בטוחה ביכולתה לקבוע עובדות בסוגיה זו? מתי התרחש השינוי? ומה הסיבות לכשל בקריאת המציאות? בספר זה אנסה להתמודד עם שאלות אלו.


לחקר סוגיית הפליטים


בספר זה נעשה ניסיון לבחון באופן ממוקד סוגיה מרכזית אחת: כיצד התמודדה ישראל עם סוגיית הפליטים הפלסטינים בין השנים 1948-1967?8 עד כה טרם נחקרה לעומקה סוגיית הפליטים הפלסטינים מנקודת מבטה של מדיניות החוץ של ישראל. עד לעת האחרונה התמקד המחקר בעיקר לנסיבות ההיסטוריות שהביאו להיווצרות התופעה. העמדה הפלסטינית והערבית הקלאסית (וליד אל חאלדי, עארף אל־עארף, אדוארד סעיד, אל קמחאוי וליד) ראתה את נטישת פלסטין כשואה (נכבה) שהגורמים לה רבים ומורכבים, ואולם להנהגה היהודית, לישראל ולציונות תפקיד מרכזי בנטישה, בבריחה ובגירוש האלה.9 מנגד, הציגה העמדה הישראלית (כהן, סירקין) את בריחת הפליטים כתופעה ייחודית, מנותקת מכל זיקה ליישוב היהודי, כאשר להנהגה הישראלית לא היה כל חלק באחריות להיווצרותה.10


מחקרו של שמחה פלפן לידת ישראל: מיתוס ומציאות, ובייחוד מחקריו של בני מוריס הציגו גישה היסטורית רוויזיוניסטית להיווצרות סוגיית הפליטים, כשהם קובעים אחריות מסוימת של ישראל לתופעה זו. אין מחלוקת על כך שספרו של מוריס, לידתה של בעיית הפליטים הפלסטינים 1947-1949, הוא המחקר ההיסטורי היסודי והמעמיק ביותר עד כה שמתמודד עם שורשי הבעיה ועם ראשית עיצוב מדיניותה של ישראל בשאלה זו בין אותן שנים.11 שליים ופפה התקדמו צעד אחד נוסף וטענו שתוכנית ד', התוכנית הצבאית שהתווה המטכ"ל במרץ 1948 כדי להשתלט על השטחים שנועדו למדינה היהודית - לוז פעולתו של צה"ל במלחמת הקוממיות - הייתה למעשה שם קוד לטיהור אתני של הארץ בידי הצבא הישראלי.12


מנגד טען יובל ארנון־אוחנה שמרבית הפליטים ברחו מכיוון שלא היו מושרשים ביישוביהם במישור החוף, ולרבים מהם זו הייתה נטישה שנייה, לאחר שנטשו את בתיהם במאורעות 1936-1939.13 מחקר ותיעוד נוספים של סוגיית הפליטים נעשו בתחומים שונים, החל בהשפעת התופעה על המשק הישראלי ובדרך התמודדותה של ישראל עם הרכוש הנטוש.14 נוסף על כך, נבחן הטיפול הבין־לאומי והמשפטי בבעיה.15 התייחסות מדינות ערב לתופעה נחקרה גם היא, והסוגיה נותחה גם בראייה סוציולוגית.16


טובי בחן באספקלריה של היסטוריון את מדיניות ישראל בסוגיית הפליטים בין 1948 ל-1956, אגב התמקדות במעבר מההיבט הפוליטי של הבעיה להיבט הכלכלי. גם פריד התמקד בשנים אלו במדיניות "הם אינם חוזרים", כדברי שרת, ובעיקר בשאלה כיצד ראו בירושלים את פתרון הבעיה. אמנם פריד משקף במחקרו באופן יסודי ושיטתי מציאות היסטורית, אך הוא מתמודד פחות עם תהליך עיצוב המדיניות והגורמים לה.17 מכל אלו עולה שאין בנמצא ולו מחקר אחד שבחן בשיטתיות ולעומק את מדיניות ישראל בשאלה זו בין השנים 1948-1967, לא כל שכן מחקר היסטורי ואמפירי שנשען על גישות ותיאוריות מתחום מדע המדינה ככלל וחקר היחסים הבין־לאומיים ומדיניות החוץ בפרט.


סוגיית הפליטים לא הייתה סטטית. מסוף שנות ה-50 ובעיקר מתחילת שנות ה-60 של המאה ה-20 החל תהליך שינוי עם מיסודה המתחדש של הלאומיות הפלסטינית. האם בירושלים הובנו תהליכים ושינויים אלו? ואם לא הובנו כיאות - מדוע? האם עקבה ישראל אחר תהליכי השינוי שחלו בקרב הפליטים מצדו האחר של גדר הגבול? כיצד ניתן להסביר את העובדה שקברניטיו של היישוב היהודי, שהכירו ערב הקמת המדינה בקיומה של תנועה לאומית פלסטינית, בחרו להתעלם ממיסודה המתחדש של תנועה זו בשנות ה-60?


לאחר מלחמת ששת הימים, ובעיקר במהלך שנות ה-70, המושגים "ישות פלסטינית" ו"זכויות העם הפלסטיני" חדרו יותר ויותר לתודעה הבין־לאומית ולמרכז הדיון הציבורי בישראל. סוגיית הפליטים קיבלה קדימות הולכת וגדלה, שינתה את פניה והפכה לבעיה הפלסטינית. ואולם תקופה זו נותרה מחוץ לתיחום הכרונולוגי של הספר. קביעת מלחמת ששת הימים כ"גבול כרונולוגי עליון" מאפשרת פרספקטיבה היסטורית מינימלית. בד בבד, מלחמת ששת הימים היא תאריך חשוב בציון ההתפתחות של סוגיית הפליטים. עם סיום המלחמה עברו מרבית הפליטים לשליטתה הישירה של ישראל והפכו מסוגיה מובהקת של מדיניות חוץ לסוגיה החצויה בין מדיניות פנים לחוץ כאחת.


כאמור, סוגיית הפליטים הפלסטינים לא קפאה על שמריה בין 1948 ל-1967; חלו בה שינויים ותמורות, שעיקרם הליך מיסוד פוליטי וצבאי של הפליטים, ולכן אנו מכנים אותה "סוגיה דינמית" או "סוגיה משתנה". העיסוק בסוגיית הפליטים במהלך התקופה הנדונה לא היה פתאומי, חד־פעמי, מפתיע, ממוקד בזמן או משברי. הסוגיה טופלה לאורך זמן רב במידת עניין ואינטנסיביות משתנים, כלומר כ"מדיניות בשגרה". בשונה ממדיניות במהלך משבר, מלחמה או אירוע אחר מתוחם בזמן, מדיניות בשגרה מאופיינת במרבית הפרמטרים הבאים, מנקודת מבטם של מקבלי ההחלטות:


* אין תחושה של איום משמעותי ומידי על ערכים מרכזיים ומהותיים של השחקן;


* אין תחושה של מתח או חרדה אשר קשורים לסוגיה הספציפית;


* אין אבחון או זיהוי של שינויים משמעותיים בסביבה הבין־לאומית אשר מחייבים שינוי בטיפול בסוגיה הרלוונטית;


* אין אבחון או זיהוי של שינויים משמעותיים בסוגיה הרלוונטית עצמה;


* אין זיהוי של תהליכים או לחצים פוליטיים מבית אשר מחייבים בדיקה או שינוי במדיניות הקיימת;


* אין תחושה של צורך בשינוי משמעותי בדפוסי המדיניות ובפרוצדורות הקיימות שכבר מוסדו בעבר בקשר לטיפול בסוגיה הספציפית;


* הסוגיה נתפסת כסטטית ובת־קיימה לטווח זמן ארוך; לכן הטיפול בה יכול להימשך בפרוצדורות הביורוקרטיות המקובלות כדבר שבשגרה;


* רוב הזמן, מעצבי המדיניות אינם מזהים צורך במעורבותם האישית והפעילה בסוגיה הספציפית, ולפיכך אפשר להניח את הטיפול בסוגיה לפתחה של הביורוקרטיה;


* ניכרת תחושה של העדר פתרון מהותי/רדיקלי לבעיה בטווח הזמן הנראה לעין;


* שינוי מדיניות יזום בקשר לסוגיה הספציפית נתפס כשלעצמו כבעל פוטנציאל איום גבוה וסיכון פוליטי הן עבור מעצבי המדיניות מבית והן עבור המדינה מחוץ;


* אין הערכה ששינוי או מפנה דרמטי או פתאומי עומדים להתרחש בקשר לסוגיה הספציפית;


* אין תחושה של סיטואציה חסרת ודאות, חסרת בהירות (מצב מעורפל) או נטולת מידע.


כשמרבית המאפיינים מתקיימים לאורך תקופה ממושכת מוגדרת, אפשר לכנות את המדיניות "מדיניות בשגרה". המפגש בין שתי תופעות פוליטיות - מדיניות חוץ בשגרה וסוגיה דינמית ומשתנה - נפקד מחקר היחסים הבין־לאומיים ומדיניות החוץ. מרבית המחקרים האמפיריים, בין כמותיים ובין איכותיים, התמקדו בתהליכי קבלת החלטות ועיצוב מדיניות בפרקי זמן קצרים יחסית. מקצתם בהקשרים מערכתיים, גלובליים ואזוריים ומקצתם בסוגיות מתחום הביטחון הלאומי, אירועי משבר, סכסוך, שלום ומלחמה. מעט מחקרים, אם בכלל, התמקדו במאפייני הסוגיה שמדיניות החוץ מתמודדת עמה, לא כל שכן סוגיות שחל בהן שינוי משמעותי, אם כי איטי, הדרגתי וממושך.


כדי להקיש מהמדיניות בסוגיית הפליטים על מדיניות החוץ של ישראל בפרט וחקר מדיניות חוץ ככלל, עלינו להצביע על מידת החשיבות שהוקנתה לסוגיה זו בקרב מקבלי ההחלטות בישראל בתקופה הנדונה, 1948-1967. אם יתברר שסוגיית הפליטים הייתה נושא אזוטרי או שולי, לא יהיה אפשר לתקף מסקנות מסוגיה זו על מדיניות החוץ הישראלית ככלל.


כבר בזמן מלחמת הקוממיות, וביתר שאת, עם סיומה וחתימת הסכמי שביתת הנשק, הייתה סוגיית הפליטים הפלסטינים, כדברי בן־גוריון, לאחת משלוש הסוגיות המרכזיות שהעסיקו את מעצבי מדיניות החוץ הישראלית ומבצעיה: גבולות, ירושלים והפליטים. שאלת הגבולות בין ישראל לשכנותיה ניצבה תמיד במקום הראשון בסדר היום המדיני. שאלת הפליטים התחדדה והעיקה בעיקר ערב דיוני העצרת הכללית של האו"ם ובמהלכם, או בעת נקיטת יוזמות, בעיקר אמריקאיות, לפתרון הסכסוך במזרח התיכון. ואולם חשוב לחזור ולהדגיש שלאורך כל התקופה הנדונה לא ירדה שאלה זו מסדר היום המדיני של ישראל. מקבלי ההחלטות והביורוקרטים שטיפלו בבעיה זו, בעיקר אנשי משרד החוץ, נאלצו לחזור ולדוש בה פעם אחר פעם.


לאורך כל אותן שנים חזרה ארצות הברית וטענה שפתרון הסכסוך בכללותו מחייב את חיסול סוגיית הפליטים ושעל ישראל לקלוט מספר, ולוּ קטן יחסית, של פליטים, ולפצות את השאר במסגרת הסכם כולל. מדינות ערב חזרו והעלו את דרישתן הבלתי מתפשרת לקליטה ללא תנאי של כל הפליטים בישראל ופתרון סוגיית הפליטים עוד לפני משא ומתן בשאר הסוגיות שבמחלוקת. בדיוני העצרת הכללית של האו"ם, שנה אחר שנה, נאלצה ישראל להיאבק על עמדותיה בסוגיית הפליטים, בייחוד לאחר החלטה III 194 שקיבלה העצרת הכללית של האו"ם ב-11 בדצמבר 1948. ההחלטה קראה לאפשר לכל פליט הרוצה בכך לשוב לביתו ולחיות בשלום, ולהרשות לו לעשות כן במועד המוקדם ביותר האפשרי. ההחלטה גם קבעה שיש לשלם פיצויים לאלו שלא ירצו לחזור. סוגיה זו זכתה לקדימות רבה על שולחן העצרת הכללית, במוסדות האו"ם השונים וכן בארגונים שונים שהקים האו"ם לטיפול בבעיה (סוכנות הסעד והתעסוקה לפליטי פלסטין, ועדת הפיוס, המשרד לענייני פליטים ועוד).


מן הראוי לבחון את חשיבותה של סוגיית הפליטים ומיקומה בשני היבטים נוספים שהמשותף לשניהם הוא שאלת הריבונות, המערכת הפוליטית ובעיותיה של ישראל מבית. סוגיית הפליטים השיקה לסוגיית ביטחון המדינה. אחד הטיעונים המרכזיים של ישראל לכל אורך השנים היה שהחזרת הפליטים תהיה מעשה חסר תקנה, בגדר התאבדות לאומית ופגיעה חסרת מזור בביטחונה של המדינה. בין השאר, ישראל הוטרדה מעצם העובדה ש-65 אחוזים מהפליטים נותרו בעקבות מלחמת הקוממיות בשטח שהוקצה למדינה הערבית שהייתה אמורה לקום בארץ ישראל על פי החלטת החלוקה מנובמבר 1947, ומכאן שהם חיים ומתגוררים סמוך לגבולותיה כפי שנקבעו בהסכמי שביתת הנשק מ-1949.


מיד בשוך קרבות מלחמת הקוממיות החלו פליטים רבים לנסות להסתנן לתוך שטח ישראל. ההסתננויות נועדו למטרות שונות כמו קטיף היבול בשדות ואיסופו, גנבה, שוד ורצח כנקמה או בשירות מדינות ערב, מודיעין ולחימת גרילה. סוגיית הפליטים הפכה לנטל ביטחוני שאך התעצם עם הקמת ארגוני החבלה מסוף שנות ה-50 ואילך, ולאחר מכן עם תהליך הקמתו והתמסדותו של אש"ף ב-1964. חשיבותה של סוגיית הפליטים, גם אם לא תמיד נתפסה והובנה כך, נקשרה למיעוט הערבי שנותר בישראל לאחר קום המדינה. הפליטים הפלסטינים הם שארי בשרם וקרוביהם של ערביי ישראל. המיעוט הערבי בארץ העסיק את מעצבי המדיניות ומקבלי ההחלטות בעיקר במסגרת עיצוב מדיניות ביטחון הפנים כלפי אותו מיעוט ואותו שסע לאומי - יהודי/ערבי - שהקשה על תהליכי התגבשותה של החברה הישראלית החדשה. יתרה מזאת, עם תום קרבות מלחמת הקוממיות נותרו בשטח ישראל כ-35,000 פליטים ערביים - "הנפקדים הנוכחים" או "הפליטים הפנימיים", כפי שנהגו לכנותם.


סוגיית הפליטים הפלסטינים נקשרה לא אחת בפליטים היהודים ממדינות ערב, בייחוד שאלת אובדן רכושם, לרבות רכוש התושבים היהודים לשעבר של גוש עציון וירושלים המזרחית. הזיקה בין הפליטים היהודים ורכושם לבין הפליטים הפלסטינים ניצבה על סדר היום והייתה ממד נוסף וחשוב בטיפול בסוגיה. מסתבר שהן מבחינה אובייקטיבית והן מבחינה סובייקטיבית, לא הייתה סוגיית הפליטים שאלה שולית וחסרת חשיבות מנקודת מבטה של ישראל. אמנם היא לא העסיקה חדשות לבקרים את קברניטיה של ישראל באותה אינטנסיביות, אבל היא הייתה בעלת משקל ניכר והיא חזרה ונתפסה כמוּרסה וכפצע פתוח המעיבים על יחסי החוץ של ישראל, והיה ברור שיש לחפש פתרון כדי לסיימה. אחדים ממקבלי ההחלטות סברו כבר בתקופה זו שסוגיית הפליטים ניצבת בלב הסכסוך במזרח התיכון, לא פחות ולא יותר.


קושי אנליטי ומושגי שחוזר ומתעורר בקרב לא מעט חוקרים הוא הבעייתיות שבהפרדה בין מדיניות פנים לחוץ. יש הסוברים שבמקרים רבים כלל לא ניתן להפריד כלל בין השתיים. בעצם הקביעה שמדיניות חוץ כוללת עיצוב ותפוקות של מדיניות, המכוונים במישרין ובעקיפין לגורם מוגדר אשר מצוי מחוץ לגבולות המדינה, יש משום הכרה בהשפעת המערכת הפוליטית על עיצוב מדיניות החוץ ובהיותה מושפעת ממנה.


למעלה מ-700 אלף פליטים פלסטינים מצאו את עצמם עם תום קרבות מלחמת הקוממיות במדינות ערב. כל עת שעסקו בארץ בסוגיית הפליטים הפלסטינים, למעשה התייחסו לפליטים שנותרו מחוץ לגבולות ישראל, והעיסוק בעניין זה הופקד בידי משרד החוץ. ההבחנה בין מדיניות חוץ לפנים אינה תיאורטית גרידא, ולענייננו, תמצית חשיבותה בהגדרת המסגרת הכרונולוגית של חקר הסוגיה. עם תום מלחמת ששת הימים שלטה ישראל במישרין על מיליון ערבים פלסטינים, כאשר שליש מפליטי 1948 עברו לשליטתה. ההתייחסות למדיניות ישראל בסוגיית הפליטים לאחר מלחמת ששת הימים בהקשר של מדיניות חוץ בלבד הייתה מרוקנת מכל תוכן את משמעות הניתוח, שכן באותה מידה של הצדקה והיגיון תיאורטיים היה אפשר לבחון את מדיניות ישראל כלפי הפלסטינים בשטחים כשאלה מתחום מדיניות הפנים. מכאן שמאז יוני 1967 הלכו והיטשטשו הגבולות בין חוץ לפנים בכל הקשור לפליטים.


***


הספר שלפניכם מחולק לשישה פרקים. בפרק הראשון מונחים האדנים לתשתית ההיסטורית־עובדתית של עיצוב מדיניות החוץ הישראלית בשאלת ערביי ארץ ישראל. פרק זה מתמקד בהבנת הרקע שלפני קום המדינה וההתייחסות של קברניטי היישוב היהודי לערביי ארץ ישראל ולתנועה הלאומית הערבית הפלסטינית עד למלחמת הקוממיות. מסקנות הפרק מלמדות שהנהגת היישוב הכירה בקיומה של תנועה לאומית פלסטינית ממוסדת אשר מנהיגה את ערביי ארץ ישראל עוד בטרם פרצו קרבות מלחמת הקוממיות. הפרק השני על שני חלקיו בוחן את אבני הדרך במדיניותה של ישראל בסוגיית הפליטים הפלסטינים. מטרת הפרק להניח את המסד העובדתי להבנת עיצוב המדיניות שבשגרה כלפי סוגיית הפליטים ולמכניזם הפוליטי המרכזי שנבחן לכל אורך הספר: הכשל בזיהוי, הלימוד, ההבנה וההתמודדות עם סוגיה דינמית ומשתנה. הפרק השלישי סוקר את תהליכי התפתחותה ומיסודה של התנועה הלאומית הפלסטינית בסוף שנות ה-50 ובעיקר בשנות ה-60 של המאה ה-20 והתגובה הישראלית לתהליכים איטיים אך רבי־חשיבות אלו שבוששה לבוא.


בפרקים הרביעי, החמישי והשישי נבחנים הגורמים אשר פועלים באופן אינטראקטיבי ומסבירים יחד את כשל ההתמודדות עם הסוגיה המשתנה ובעיקר את הסיבות להתעלמות ממנה. בפרק הרביעי מאובחנים ההיבטים הפסיכולוגיים והאידיאולוגיים העמוקים שיצרו חסם ראשון ויסודי בדרך התמודדותם של מעצבי המדיניות עם תהליכי השינוי בקרב הפליטים וקביעת מדיניות הסטטוס־קוו. בפרק החמישי נבחנים גורמים של "המערכת הפנימית" אשר משפיעים - כל אחד בעוצמה וביחס שונה - על עיצוב מדיניותה של ישראל. המכנה המשותף לכולם הוא היותם חלק מהמבנה ומתהליכי היסוד במערכת הפוליטית בישראל. הפרק השישי מתמקד בניתוח תרומתה של "המערכת החיצונית": כיצד השפיעו יחסי ישראל והקהילייה הבין־לאומית, בעיקר יחסי ישראל־ארצות הברית, ישראל־האו"ם והסכסוך במזרח התיכון, על עיצוב מדיניות החוץ בסוגיית הפליטים.